2023年11月8日，国办厅转发了《<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）（简称《指导意见》），被视为我国PPP发展史上的重要里程碑之一。大力鼓励民营企业参与、聚焦使用者付费项目、全部使用特许经营模式，是新机制的三大特征。新机制实行后，ppp项目的数量会有所减少，但民企参与的机会预计将会明显提升。

01持续低迷的ppp市场迎来一丝曙光

      PPP实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，PPP存量项目金额巨大，截至2022年12月31日，财政部PPP在库项目总计14038个，总投资额为20.92万亿元。但现有的机制在实践过程中也出现了一些的问题，比如说民企参与度偏低、加重政府债务负担，这个高达二十万亿的市场该何去何从？

今年2月份，PPP被按下了暂停键，已入库和准备开工的项目基本停滞，新项目的策划和启动少之又少。由于政策的不确定增加，项目推进缓慢，参与的各方对PPP的前景都很悲观。

10月，国办厅转发了《<关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见>的通知》（简称《处理意见》），2023年2月PPP清理核查前未完成招标采购程序的以及后续新实施的项目按PPP新机制执行，存量项目按《处理意见》执行。彼时，新政已经呼之欲出。随着新机制的正式发布，PPP摇摆不定的前景开始逐渐明朗。

02民企占比过低的现状有望逆转

      最大程度地鼓励民营企业参与，是PPP新机制的一个亮点。近十年来，PPP的发展模式偏离了其本源，导致PPP市场基本被国央企主导而被诟病，在PPP项目招标时，国央企因资金、施工等各方面综合实力较强而更容易中标，而效率更高的民企被财力、施工资质等劣势拖累，使得原本应该在PPP项目中扮演重要角色的民企被逐渐边缘化。即便是深度参与PPP的民企也困难重重，最典型的案例就是上市公司东方园林，作为最早参与PPP项目的民企之一，在ppp政策红利的加持下，高峰期的几年中标PPP订单不断增长，走上了高速扩张的道路。被垫资经营的模式和高昂的融资成本拖累，公司现金流枯竭，“PPP第一股”最终卖身国资。2015年时，民企在PPP市场中的中标金额占比曾经高达四分之一，截至到2022年已经不足5%。

2023年第一季度建筑市场分析报告

建筑行业分析报告领取入口

      新机制在准入门槛上做了修订，提高了让更多的社会资本参与PPP新机制的可能性。《指导意见》中根据不同项目公共属性强弱，将项目分为三类，制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。此外，《指导意见》明确，对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也应积极鼓励民营企业参与。

      鼓励民企发展，也符合现在的大趋势。在当前的市场环境下，提振市场预期和信心，优化营商环境，是鼓励民营企业发展壮大的必由之路。今年全国两会上指出，引导民营企业和民营企业家正确理解关于“两个毫不动摇”、“两个健康”的方针政策，消除顾虑，放下包袱，大胆发展。今年以来，多地也相继出台支持民营经济发展的专项政策措施，优化发展环境、鼓励创新发展和转型升级、强化多种要素保障、营造良好社会氛围、加强政策统筹协调等是政策发力的主要方向。比如，

     黑龙江推出振兴发展民营经济“45条”，助力民营企业拓展国际国内市场，鼓励其“走出去”“请回来”；

     云南省出台25条措施加快民营经济高质量发展；

     山西省从科技创新、产业升级、拓展空间、融资渠道、营商环境五个方面，细化优化20项财政政策措施来推动民营经济实现质的有效提升和量的合理增长等等。

03回报机制转变 政府不再买单

      PPP旧机制难以为继的另一大杀手，就是加重了政府债务负担。新机制针对这个问题做了一些修改，旧机制中的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，后两种回报机制都涉及到政府财政资金的使用。由于在过去的模式下，公共服务、基础设施类项目占据了主导地位，这类项目难以通过向使用者收费来收回成本，因此很大程度上依赖政府资金来维持运营。根据数据，政府在PPP项目中承担的支付责任高达80%，部分省份尤甚。

     PPP新机制规定，“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目”，对适用项目范围也做了调整，新机制下PPP的项目范围从主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目转向有经营性收益的项目（具体内容见表1）。对收益的要求和回报机制的变化本质上都是为了减轻政府支出的压力。

      新机制全部采取特许经营模式，也是政府从买单的角色退位的信号。根据付费者是谁，政府和社会资本合作（PPP）分为基于使用者付费的特许经营和基于政府付费的私人融资计划（PFI）两种主要类型，BOT及其衍生形式则属于上述两种类型的具体实施方式。

     按照新机制要求，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。

     聚焦使用者付费，政府退位，能起到择优筛选作用，排除掉那些收益偏低、无法通过付费回本的项目。当前，使用者付费项目投资额占全部PPP项目的10%左右。由此可见，如果严格执行新机制，那么PPP项目数量会大大减少。

表1：新老机制对比

      综上，目前是一个时间窗口期，近期PPP相关从业者、各参与方应当学习理解好PPP新机制，与其他合作方、潜在客户、政府部门等做到充分的沟通，注意跟踪后续配套政策出台和相关部门的解读、政策指导，有序地推进工作。